平價(jià)上網(wǎng)前夕，光伏行業(yè)迎來政策拐點(diǎn)。2月18日，國(guó)家能源局召開光伏企業(yè)座談會(huì)，就2019年光伏發(fā)電政策征求意見。本次征求意見涵蓋光伏建設(shè)指標(biāo)、補(bǔ)貼管理、新老政策銜接等多方面內(nèi)容。據(jù)悉，參與意見征求的企業(yè)包括國(guó)電投、中廣核、三峽等中央企業(yè)及隆基、協(xié)鑫、通威、正泰、特變電工等民營(yíng)光伏企業(yè)。

　　2018年光伏531新政、民營(yíng)企業(yè)座談會(huì)后，光伏行業(yè)政策基調(diào)一直懸而未決，尤其是裝機(jī)規(guī)模、電價(jià)政策兩項(xiàng)核心指標(biāo)遲遲未能明確，國(guó)內(nèi)光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)入政策真空期。

　　綜合各方信息，本次座談會(huì)明確光伏行業(yè)“穩(wěn)中求進(jìn)”的政策基調(diào)（避免大起大落），引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，改變資源配置模式、補(bǔ)貼管理機(jī)制、行業(yè)發(fā)展管理模式。

　　補(bǔ)貼管理方式的調(diào)整尤其重要，管理層試圖尋找財(cái)政補(bǔ)貼與行業(yè)發(fā)展之間的平衡，希望改變財(cái)政補(bǔ)貼缺口隨新能源裝機(jī)增長(zhǎng)被動(dòng)擴(kuò)大的局面，由財(cái)政部確定補(bǔ)貼規(guī)模上限，企業(yè)通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)獲取指標(biāo)（即補(bǔ)貼資格），國(guó)家及地方能源管理部門轉(zhuǎn)變職能定位，從“指標(biāo)管理員”向“規(guī)則制定者、市場(chǎng)監(jiān)管者”轉(zhuǎn)變，負(fù)責(zé)競(jìng)價(jià)上限、競(jìng)價(jià)規(guī)則等政策制定及市場(chǎng)監(jiān)管。

　　光伏新政將行業(yè)推向新起點(diǎn)

　　1、光伏新政擬引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，改變計(jì)劃模式分配資源模式。

　　國(guó)內(nèi)光伏行業(yè)規(guī)模化發(fā)展自2012年開始，一直延續(xù)行政分配資源模式，政府在指標(biāo)管理、電價(jià)制定、補(bǔ)貼發(fā)放中起到重要作用。自2019年起，能源管理部門（財(cái)政部、發(fā)改委、能源局）擬改變光伏指標(biāo)的分配方式，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，企業(yè)通過競(jìng)價(jià)獲得補(bǔ)貼指標(biāo)，一方面引導(dǎo)補(bǔ)貼逐步下調(diào)，另一方面改變“撒胡椒面”式的指標(biāo)分配方式。再者對(duì)于開發(fā)企業(yè)而言，可以緩解財(cái)政補(bǔ)貼目錄難進(jìn)、補(bǔ)貼拖欠的焦慮。

　　在光伏發(fā)電全面實(shí)現(xiàn)無補(bǔ)貼平價(jià)上網(wǎng)前，新增光伏項(xiàng)目分為需要補(bǔ)貼和不需要補(bǔ)貼兩類。不需要補(bǔ)貼項(xiàng)目由各省按平價(jià)低價(jià)項(xiàng)目政策組織實(shí)施，不受限。將需要補(bǔ)貼項(xiàng)目劃為5類：

　　扶貧項(xiàng)目；

　　戶用光伏；

　　普通光伏電站（地面電站）；

　　工商業(yè)分布式光伏；

　　國(guó)家組織實(shí)施的專項(xiàng)工程或示范項(xiàng)目（國(guó)家明確建設(shè)規(guī)模的示范省、示范區(qū)、示范城市內(nèi)的光伏發(fā)電項(xiàng)目，以及跨省跨區(qū)輸電通道配套光伏發(fā)電建設(shè)項(xiàng)目等）。

　　除光伏扶貧、戶用光伏外，地面電站、工商業(yè)分布式等需要國(guó)家補(bǔ)貼的光伏發(fā)電項(xiàng)目原則上由市場(chǎng)機(jī)制確定項(xiàng)目和實(shí)行補(bǔ)貼競(jìng)價(jià)。

　　從實(shí)施方案看，由省級(jí)能源管理部門統(tǒng)籌行業(yè)規(guī)劃、資源條件、監(jiān)測(cè)預(yù)警、市場(chǎng)消納、建設(shè)成本等因素，組織補(bǔ)貼競(jìng)價(jià)招標(biāo)，確定項(xiàng)目業(yè)主、預(yù)期投產(chǎn)時(shí)間和預(yù)期上網(wǎng)電價(jià)，審核匯總后向國(guó)家能源局報(bào)送相關(guān)信息，國(guó)家能源局根據(jù)申報(bào)補(bǔ)貼項(xiàng)目上網(wǎng)電價(jià)報(bào)價(jià)（以厘為最小報(bào)價(jià)單位）較招標(biāo)上限電價(jià)（國(guó)家發(fā)改委確定）下降額，由高到低排序，以補(bǔ)貼總額確定納入補(bǔ)貼范圍名單。

　　2、財(cái)政補(bǔ)貼規(guī)模決定新能源裝機(jī)規(guī)模的上限。

　　補(bǔ)貼拖欠是風(fēng)電、光伏、生物質(zhì)發(fā)電行業(yè)的硬傷。按照補(bǔ)貼上限確定發(fā)展規(guī)模，這一“量入為出”的原則在新能源行業(yè)發(fā)展的過程中早有動(dòng)議，補(bǔ)貼缺口的放大令各方陷入進(jìn)退兩難境地。2017年國(guó)內(nèi)光伏裝機(jī)大躍進(jìn)超乎管理層、行業(yè)預(yù)期，尤其是分布式光伏裝機(jī)（不受指標(biāo)管理）爆發(fā)式增長(zhǎng)讓管理機(jī)構(gòu)措手不及。對(duì)于管理層而言，產(chǎn)業(yè)發(fā)展失控是一件異常“恐怖”的狀況，在財(cái)政補(bǔ)貼壓力、國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)壓力下，政府管理部門收緊光伏行業(yè)政策，531政策更是令行業(yè)陷入急剎車的狀態(tài)。

　　據(jù)悉，此次財(cái)政部有意框定30億元/年補(bǔ)貼規(guī)模，用以解決2019年、2020年新增光伏電站補(bǔ)貼需求。之所以做出這樣的安排，目的是保證行業(yè)發(fā)展質(zhì)量，力求行業(yè)“穩(wěn)中求進(jìn)”，預(yù)計(jì)2019年新能源（光伏、風(fēng)電）新增裝機(jī)規(guī)模將超過2018年（2018年新增光伏裝機(jī)4426萬(wàn)千瓦）。

　　3、戶用光伏單獨(dú)管理，采取固定補(bǔ)貼模式。

　　戶用光伏、光伏扶貧項(xiàng)目單獨(dú)管理，不參與市場(chǎng)競(jìng)價(jià)。光伏扶貧項(xiàng)目因此特殊性，按國(guó)家相關(guān)價(jià)格政策執(zhí)行；戶用光伏單獨(dú)管理，實(shí)行固定電價(jià)補(bǔ)貼管理模式，由補(bǔ)貼規(guī)模確定裝機(jī)總量。此前發(fā)改委價(jià)格司征求意見有意將戶用分布式光伏給以0.18元/千瓦時(shí)補(bǔ)貼，戶用光伏補(bǔ)貼規(guī)模在財(cái)政補(bǔ)貼盤子內(nèi)。

　　政策變化下行業(yè)趨勢(shì)

　　1、補(bǔ)貼退坡，光伏行業(yè)“搶核準(zhǔn)、搶并網(wǎng)”。

　　按照新的政策安排，參與競(jìng)價(jià)的普通光伏電站、工商業(yè)分布式光伏項(xiàng)目而言，通過競(jìng)價(jià)在全國(guó)范圍內(nèi)參與指標(biāo)的分配。無補(bǔ)貼、低補(bǔ)貼或降價(jià)格幅度大的光伏發(fā)電項(xiàng)目?jī)?yōu)先獲得開發(fā)指標(biāo)，降價(jià)以光伏標(biāo)桿電價(jià)上限為基準(zhǔn)；在平價(jià)上網(wǎng)到來之前，預(yù)計(jì)光伏標(biāo)桿電價(jià)將不斷下調(diào)，直至平價(jià)上網(wǎng)。

　　在2021年光伏平價(jià)上網(wǎng)之前，在標(biāo)桿電價(jià)下調(diào)過程中，后期建設(shè)光伏項(xiàng)目收益則低于當(dāng)前光伏電站。為確保獲得指標(biāo)的項(xiàng)目加速并網(wǎng)，避免資源圈占行為，國(guó)家能源管理部門嚴(yán)格項(xiàng)目并網(wǎng)管理，逾期并網(wǎng)的項(xiàng)目將面臨電價(jià)退坡、指標(biāo)取消的風(fēng)險(xiǎn)（逾期兩個(gè)季度未并網(wǎng)項(xiàng)目自動(dòng)取消補(bǔ)貼資格）。受此影響，在光伏逐步邁向平價(jià)上網(wǎng)的過程中，將伴隨光伏項(xiàng)目搶裝的過程。

　　有案可循的是，風(fēng)電已經(jīng)領(lǐng)先光伏行業(yè)進(jìn)入競(jìng)價(jià)模式，2019年新建陸上及海上風(fēng)電項(xiàng)目均采取競(jìng)價(jià)模式獲得發(fā)展指標(biāo)。寧夏在全國(guó)率先實(shí)行競(jìng)價(jià)配置風(fēng)電資源，并達(dá)到補(bǔ)貼下調(diào)的預(yù)期。

　　同時(shí)，在競(jìng)價(jià)政策落地過程中，2018年風(fēng)電行業(yè)核準(zhǔn)進(jìn)程加速，風(fēng)電開發(fā)企業(yè)積極“搶核準(zhǔn)”，不完全統(tǒng)計(jì)2018年全國(guó)新增核準(zhǔn)陸上風(fēng)電項(xiàng)目60-70gw，海上風(fēng)電項(xiàng)目40gw左右，為2019、2020年風(fēng)電裝機(jī)增加創(chuàng)造條件。

　　2、新增光伏發(fā)電項(xiàng)目將向優(yōu)質(zhì)地區(qū)轉(zhuǎn)移。

　　基于此，光伏開發(fā)的節(jié)奏預(yù)計(jì)將加快，開發(fā)商將積極布局光照資源好、并網(wǎng)消納條件佳、上網(wǎng)電價(jià)高的區(qū)域的項(xiàng)目開發(fā)。從政策導(dǎo)向上看，希望國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼向光照資源好、開發(fā)成本低、國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼需求少、地方政府有財(cái)力支持的地區(qū)傾斜。

　　3、政策真空期將結(jié)束，運(yùn)營(yíng)商要補(bǔ)貼更要容量。

　　從光伏開發(fā)企業(yè)的訴求看，更希望能源管理部門盡早確定2019年光伏裝機(jī)規(guī)模，盡快度過政策真空期。事實(shí)上，531新政后，國(guó)家能源局面臨極大的行業(yè)壓力，加之2018年全國(guó)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上，通威集團(tuán)董事局主席劉漢元“告御狀”，國(guó)家能源局政策制定到出臺(tái)的過程變得更為審慎。這是為什么2019年光伏行業(yè)裝機(jī)規(guī)模遲遲未能確定的原因之一。

　　盡管財(cái)政部未明確最終補(bǔ)貼規(guī)模，按照30億元/年補(bǔ)貼規(guī)模的初步意向、0.1元/千瓦時(shí)補(bǔ)貼、1115小時(shí)平均發(fā)電利用小時(shí)數(shù)（2018年行業(yè)數(shù)據(jù)）推算，可以支撐25GW左右新增光伏裝機(jī)的補(bǔ)貼需求。

　　4、系統(tǒng)成本及非技術(shù)成本有望進(jìn)一步下降。

　　光伏競(jìng)價(jià)模式將倒逼全產(chǎn)業(yè)鏈技術(shù)進(jìn)步、降本增效，有利于加速光伏平價(jià)上網(wǎng)。從531新政出臺(tái)至今，光伏組件成本及價(jià)格均出現(xiàn)30%左右的幅度下滑。此外，附加在光伏電站之上的非技術(shù)成本隨著光伏補(bǔ)貼退坡減少而降低，這部分成本包括土地費(fèi)用、資源費(fèi)、路條費(fèi)等。

　　5、光伏產(chǎn)業(yè)鏈景氣度進(jìn)一步提升。

　　日本、印度、美國(guó)等國(guó)外光伏市場(chǎng)仍處于穩(wěn)定增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，為國(guó)內(nèi)企業(yè)全球布局創(chuàng)造了條件。同期，受531影響，部分產(chǎn)能出清，在國(guó)內(nèi)市場(chǎng)需求放量刺激下，2019年以來光伏產(chǎn)業(yè)鏈價(jià)格出現(xiàn)上漲，并保持堅(jiān)挺，光伏行業(yè)在一季度呈現(xiàn)淡季不淡的格局。催化行業(yè)熱情的是硅片主要供應(yīng)商的調(diào)價(jià)行為，1月29日保利協(xié)鑫將多晶硅片的售價(jià)由2.05元/片提高到2.15元/片；中環(huán)股份將單晶硅片的售價(jià)由3.1元/片提高到3.25元/片。在政策變化和需求驅(qū)動(dòng)下，我們預(yù)期光伏行業(yè)景氣度將進(jìn)一步提升。

　　一、二級(jí)市場(chǎng)投資建議

　　建議光伏開發(fā)企業(yè)積極關(guān)注行業(yè)政策變化，布局中東部光照資源優(yōu)質(zhì)好、并網(wǎng)消納條件好地區(qū)項(xiàng)目開發(fā)，為競(jìng)價(jià)獲取指標(biāo)提前準(zhǔn)備；開發(fā)企業(yè)同時(shí)積極協(xié)調(diào)光伏組件、epc、電網(wǎng)接入等資源，保證項(xiàng)目按期并網(wǎng)；二級(jí)市場(chǎng)投資建議關(guān)注光伏產(chǎn)業(yè)鏈技術(shù)領(lǐng)先、市場(chǎng)占有率高的龍頭公司：隆基股份、通威股份、正泰電器、陽(yáng)光電源、中環(huán)股份等。